農(nóng)業(yè)土地制度創(chuàng)新模式選擇
- 教育綜合
- 2022-08-17 12:58:37
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要?jiǎng)?chuàng)新土地制度
農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長(zhǎng) 張紅宇
土地制度是當(dāng)今農(nóng)村各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)，也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提出了明確的要求，我想結(jié)合黨的十七屆三中全會(huì)的精神談幾點(diǎn)看法。
一、土地制度是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最重要的制度
大家知道，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以現(xiàn)代的裝備、現(xiàn)代的科技、現(xiàn)代的產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代的經(jīng)營(yíng)方式、現(xiàn)代的經(jīng)營(yíng)理念與具有現(xiàn)代素質(zhì)的勞動(dòng)力綜合作用而成的一個(gè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目的，其一是提高土地產(chǎn)出率，其二是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，其三是提高資源配置效率，從而達(dá)到提升農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的目的。
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要有所發(fā)展，有所壯大，我以為土地制度是最重要的制度安排。從我國(guó)的情況來看，全國(guó)有13.21億人口，但是現(xiàn)有耕地太少，人均耕地只有1.38畝，不到世界平均水平的40%。在這么一個(gè)耕地資源狀態(tài)之下，如何集約和節(jié)約利用土地事關(guān)重大。所以，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求來看，有利于土地集約和節(jié)約利用的土地制度是最重要的制度安排。
二、土地制度需要?jiǎng)?chuàng)新
中國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求提高土地生產(chǎn)率，而提高土地生產(chǎn)率的關(guān)鍵是強(qiáng)化對(duì)土地的管理。土地制度創(chuàng)新有三個(gè)前提：第一要確保國(guó)家的糧食安全，確保基本農(nóng)產(chǎn)品供給；第二要確保土地承包農(nóng)戶足夠的權(quán)益，轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)能得到補(bǔ)償；第三要確保土地經(jīng)營(yíng)者有可能在更大范圍內(nèi)配置土地資源。
黨的十七屆三中全會(huì)明確提出，我國(guó)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，包括土地制度，要實(shí)現(xiàn)“一個(gè)穩(wěn)定、兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，也就是說要給農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。在這個(gè)前提下，家庭經(jīng)營(yíng)要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平；統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。
從土地制度創(chuàng)新的角度來講，怎樣保證農(nóng)民有更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，我以為有兩方面內(nèi)容：其一，要給土地承包者更加充分的權(quán)益。所謂土地承包者就是原來社區(qū)里面獲得土地承包權(quán)的承包者。這個(gè)權(quán)益的期限要長(zhǎng)久，長(zhǎng)久不變既是家庭經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期不變，也是土地承包期限長(zhǎng)久不變；承包農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)能獲得相應(yīng)的收益，比如實(shí)踐中轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要給予相應(yīng)的補(bǔ)償。其二，經(jīng)營(yíng)者要有在更大范圍內(nèi)獲得配置土地資源的權(quán)利。實(shí)踐中這種情況也很多。我們到農(nóng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，不管在廣東、上海還是在中部地區(qū)，有很多來自異地的農(nóng)民，既有從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的，也有直接從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的。這些農(nóng)民跟原來的生產(chǎn)資料完全沒有關(guān)系，發(fā)生關(guān)系的是異地的土地，也就是說他的土地配置效率是在異地實(shí)現(xiàn)的。這種異地土地經(jīng)營(yíng)，改變了長(zhǎng)時(shí)期有地?zé)o人住、有人無地種的局面，特別是勞動(dòng)力大量外出區(qū)域的糧食生產(chǎn)格局。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)有利于提高土地利用效率。所以我們強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)者能獲得土地配置效益其實(shí)是最大的創(chuàng)新。
土地的經(jīng)營(yíng)模式除了常年經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)以外還有季節(jié)性流轉(zhuǎn)，包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)，形式多種多樣。我在浙江調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，很多地方的原承包農(nóng)戶把早稻生產(chǎn)轉(zhuǎn)給新的經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)，到種植晚稻的時(shí)候，新的經(jīng)營(yíng)者再把經(jīng)營(yíng)權(quán)返給原來的承包戶經(jīng)營(yíng)。這種季節(jié)性的經(jīng)營(yíng)權(quán)分割也是一種創(chuàng)新，有利于經(jīng)營(yíng)者在更大范圍內(nèi)配置土地，形成農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)?；貏e形成土地的集約型經(jīng)營(yíng)。由此我認(rèn)為土地創(chuàng)新的關(guān)鍵是怎么樣進(jìn)行土地承包和經(jīng)營(yíng)不同權(quán)利的分割。
三、政府在土地制度創(chuàng)新中要有所作為
黨的十七屆三中全會(huì)再一次明確提出，18億畝耕地再也不能減了，同時(shí)還提出節(jié)約利用耕地的原則。我認(rèn)為，在這方面政府負(fù)有重大責(zé)任。其一，黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，我國(guó)各級(jí)黨委政府，特別是縣級(jí)黨委政府，在糧食安全、耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境維護(hù)方面具有重大的責(zé)任，要形成一種考核機(jī)制。這是一種組織保障，政府在土地保護(hù)，包括提高土地利用效率方面有了明確的要求。其二，政府也可以通過保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)，讓農(nóng)民獲得承包性的收益。比如說，承包土地者可以獲得收益，黨的十七屆三中全會(huì)在土地征占制度改革上繼續(xù)了過去政策的穩(wěn)定性，而且還有創(chuàng)新。從創(chuàng)新的角度講，包括逐步實(shí)施城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同價(jià)。其三，政府更大的作為應(yīng)該體現(xiàn)在鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方面。比如浙江、上海等地，最近幾年為了確保國(guó)家糧食安全，為了避免土地撂荒，積極支持規(guī)?；N田大戶、規(guī)模化養(yǎng)殖大戶，并且提供相關(guān)補(bǔ)貼，這本身就是倡導(dǎo)土地在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的舉措。其四，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方方面面遇到困難的情況下，擴(kuò)大農(nóng)村的消費(fèi)，包括加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個(gè)突破，在這個(gè)方面政府應(yīng)該發(fā)揮作用。農(nóng)田水利改造，耕地質(zhì)量提升，本身也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展下一步提供很好的契機(jī)和很廣闊的市場(chǎng)，使政府在土地制度創(chuàng)新方面可以有所作為。
四、要有三方面的保障
（一）要提高農(nóng)業(yè)組織化程度
經(jīng)過30年的發(fā)展，我們?cè)絹碓角逦乜吹?，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抗衡、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管都離不開農(nóng)業(yè)組織化程度的提高，家庭經(jīng)營(yíng)和社會(huì)化對(duì)接之間必須有一個(gè)有效的載體。黨的十七屆三中全會(huì)明確提出，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)要向多元化多模式轉(zhuǎn)變，組織化程度提高本身也是節(jié)約土地的一個(gè)必然要求。專業(yè)化和規(guī)模化在很大程度上可以解決現(xiàn)在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的老齡化現(xiàn)象，也可以在很大程度上避免農(nóng)業(yè)副業(yè)化現(xiàn)象，因?yàn)檗r(nóng)村勞動(dòng)力出去了以后不能讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率下降。組織化程度提高后，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抗衡的操作成本就會(huì)降低，費(fèi)用就會(huì)節(jié)省，效果要好得多。
（二）要分工分業(yè)
我國(guó)有5億農(nóng)村勞動(dòng)力，在現(xiàn)有技術(shù)條件、機(jī)械裝備條件和科技水平之下，我們18.2億畝耕地大概需要1.7億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，還有3000萬人從事畜牧業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)，此外有2.3億人完全從事與農(nóng)業(yè)無關(guān)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)。這2.3億從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力中，有1.5億在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，還有1.26億是在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的農(nóng)民工，也就是春節(jié)前回鄉(xiāng)、春節(jié)以后出來的農(nóng)民工，兩者相加是2.76億，其中有1/3是重復(fù)計(jì)算的勞動(dòng)力。就勞動(dòng)力來講，真正處于剩余狀態(tài)的大概不到1億。最近幾年國(guó)家實(shí)行“陽(yáng)光工程”，解決了外出務(wù)工農(nóng)民的培訓(xùn)問題，大幅度提升了他們的務(wù)工收入。但在推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，培養(yǎng)一大批留在農(nóng)村內(nèi)部的新型農(nóng)民是擺在我們面前的重要問題。所謂讓職業(yè)化農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，讓四川的農(nóng)民到廣東去、到上海去沒關(guān)系，到異地同樣可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這是一個(gè)職業(yè)化的過程，但是遺憾的是，目前很多年輕人對(duì)務(wù)農(nóng)沒有什么興趣，農(nóng)村里面青年人最優(yōu)秀的上大學(xué)，相對(duì)優(yōu)秀的去當(dāng)兵，再其次的去打工，文化水平相對(duì)比較低的人留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，長(zhǎng)久下去對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展極為不利。所以分工分業(yè)可以從5億農(nóng)村勞動(dòng)力中產(chǎn)生出農(nóng)業(yè)企業(yè)家、職業(yè)農(nóng)民和不同產(chǎn)業(yè)的大戶，這項(xiàng)工作必須引起足夠的重視。
（三）鼓勵(lì)向青年農(nóng)民提供長(zhǎng)期低息貸款
一個(gè)有文化的青年人加上一筆貸款，可以承租更多的土地，那么，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出去以后形成的農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)空白，可以由新型農(nóng)民來填補(bǔ)，我們的農(nóng)業(yè)就穩(wěn)定了。因此，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)要以土地制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)，同時(shí)其他各項(xiàng)制度創(chuàng)新也要跟進(jìn)。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與土地制度創(chuàng)新探索——成渝試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新試驗(yàn)的思考
北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院副教授 林堅(jiān)
2007年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，批準(zhǔn)設(shè)立重慶市和成都市全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（下文簡(jiǎn)稱“成渝試驗(yàn)區(qū)”）。重慶市和成都市是我國(guó)西部?jī)蓚€(gè)重要的中心城市，同時(shí)也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯、二元反差巨大的城市。兩市若能在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制改革上探出新路，對(duì)于西部地區(qū)乃至全國(guó)都有重要的示范效應(yīng)。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的機(jī)制體制改革，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的方方面面，土地制度、戶籍制度、社會(huì)保障制度、住房保障制度等都在其列。從新時(shí)期的各種矛盾關(guān)系分析，土地制度創(chuàng)新是整個(gè)改革事業(yè)的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。本文結(jié)合對(duì)成渝試驗(yàn)區(qū)的調(diào)研，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下的土地制度創(chuàng)新試驗(yàn)進(jìn)行分析，并對(duì)土地管理制度創(chuàng)新戰(zhàn)略展開思考。
一、成渝試驗(yàn)區(qū)發(fā)展背景及面臨的土地問題
（一）成渝試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀
城鄉(xiāng)二元反差顯著是成渝試驗(yàn)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著特征。
1.超大城市帶超大農(nóng)村
重慶市兼具中等省構(gòu)架和欠發(fā)達(dá)省的特征，其改革試驗(yàn)是在8.2萬km2的廣闊區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，845萬城市人口帶2453萬農(nóng)村人口；而成都市的改革試驗(yàn)是在1.24萬km2、以平原為主體的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，城市與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系相對(duì)緊密，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革和探索更多地體現(xiàn)為大城市帶大郊區(qū)。
2.現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存
2006年，成渝兩地都呈現(xiàn)“三二一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，但第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的差距較小，工業(yè)發(fā)展在兩市都占有重要的地位。成渝兩地的現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展，得益于“三線”時(shí)期國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)，經(jīng)過多年發(fā)展，重慶已經(jīng)成為我國(guó)重要的汽車、摩托車生產(chǎn)基地，成都市則是我國(guó)四大電子工業(yè)基地之一。與之形成明顯對(duì)比的是：成渝地區(qū)分布廣泛的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，除成都平原農(nóng)業(yè)技術(shù)水平較高外，許多農(nóng)村地區(qū)的機(jī)械化、水利化程度還低于全國(guó)平均水平。
3.中心城市和外圍地區(qū)發(fā)展差異大
重慶呈現(xiàn)出“核心—邊緣—庫(kù)區(qū)”的發(fā)展差異，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本形成“西強(qiáng)東弱、中心集聚”的格局，即傳統(tǒng)上分為都市發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)圈、渝西經(jīng)濟(jì)走廊及三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)三大區(qū)域，其中，2006年，都市發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)圈以占全市6.6%的國(guó)土面積，聚集了全市43.6%的人口和43.4%的地區(qū)生產(chǎn)總值，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚；渝西經(jīng)濟(jì)走廊由于靠近成都平原，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)良好；三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較差，其中，渝東北部幾乎全是三峽工程的直接腹地范圍，發(fā)展的限制條件較多。而成都則表現(xiàn)為“主城—近郊—遠(yuǎn)郊”的圈層差異，其主體位于“天府之國(guó)”的成都平原，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分為三個(gè)圈層：主城區(qū)、近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)，2006年主城區(qū)以占全市不到4%的面積，承載了全市27%的戶籍人口和全市50%的經(jīng)濟(jì)總量，人均GDP是全市平均水平的1.7倍，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)；近郊區(qū)、縣以占全市26%的區(qū)域面積，承載了全市31%的戶籍人口與30%的經(jīng)濟(jì)總量；遠(yuǎn)郊區(qū)、縣占市域面積的70%，但經(jīng)濟(jì)總量?jī)H為全市的20%，人均GDP不足全市平均水平的一半；全市人均GDP最高的錦江區(qū)是最低的金堂縣8倍多，區(qū)域差距顯著。
4.城鄉(xiāng)收入水平差距顯著并有加大跡象
從城鄉(xiāng)收入水平狀況和發(fā)展趨勢(shì)來看，成渝兩地的城鄉(xiāng)人均收入差距明顯并不斷拉大。特別是重慶市，2006年城鄉(xiāng)收入比為4.03:1，高于全國(guó)平均水平，城市居民人均可支配收入增長(zhǎng)率為12.9%，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)率僅為2.3%，城鄉(xiāng)收入差距拉大的趨勢(shì)極為明顯。
（二）成渝試驗(yàn)區(qū)面臨的主要土地問題
1.工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的用地需求與耕地保護(hù)的矛盾凸顯
自1996年重慶市成為直轄市以來，地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率超過10%，而1996～2004年全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)了347km2，增長(zhǎng)幅度達(dá)到55%；同樣，成都市1996～2006年間，地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速16%，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的用地需求也日益增大。在成渝兩地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)之時(shí)，耕地保護(hù)的壓力也隨之加大。重慶市1996～2004年間平均每年減少耕地344km2（51.6萬畝），其中，建設(shè)占用是重要原因之一；而成都市2001年以來耕地年均減少約60km2。在耕地不斷減少、保護(hù)壓力日益增大之時(shí)，由于農(nóng)村地區(qū)的大量人口外出務(wù)工，留下的多是婦女、兒童、老人（被稱為“386199”部隊(duì)），耕地撂荒、隱形撂荒的現(xiàn)象也較為突出。
2.城鎮(zhèn)發(fā)展用地緊張與無序擴(kuò)張問題并存
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求必然日益增大。城市周邊尤其是城郊結(jié)合地帶，由于新增建設(shè)用地與利用存量土地之間存在成本差異，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，部分用地單位繞過行政審批環(huán)節(jié)而使用土地，出現(xiàn)了未批先用、“以租代征”等種種違法用地現(xiàn)象。此外，在城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的周邊由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理不規(guī)范，也存在未按規(guī)劃用地等行為，造成城鎮(zhèn)的無序擴(kuò)張。
3.農(nóng)村建設(shè)用地布局分散、利用粗放
一方面，重慶外出人口多，宅基地空置率高，平均在10%以上，而且，農(nóng)村居民點(diǎn)布局散亂，獨(dú)立小院多，據(jù)重慶大學(xué)對(duì)重慶市9個(gè)區(qū)（縣、市）的有關(guān)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)：4戶以下（含4戶）的農(nóng)村院落占調(diào)查院落總量的75%，其中，單家獨(dú)戶的院落占到調(diào)查總量的40%，而且這些小型院落與相鄰院落之間的平均距離在125m，最遠(yuǎn)距離達(dá)到820m。另一方面，成都農(nóng)村宅基地以“林盤”為標(biāo)志，布局零散，占地大，單個(gè)居民點(diǎn)居住人口卻較少，像成都市青白江區(qū)3個(gè)行政村，卻有141個(gè)自然居民點(diǎn)，每個(gè)居民點(diǎn)平均僅有34人。此外，農(nóng)民有放棄宅基地使用權(quán)的意向，根據(jù)成都大學(xué)對(duì)成都市最外圍圈層的新津市、彭州市10個(gè)土地整理項(xiàng)目的調(diào)查，參與集中居住的農(nóng)戶自愿選擇“只拆不建”數(shù)量占項(xiàng)目涉及農(nóng)戶數(shù)量的27%。
4.城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)差異顯著
從土地市場(chǎng)體系來看，城市建設(shè)用地市場(chǎng)相對(duì)比較完善，而農(nóng)村土地市場(chǎng)體系尚未建立，土地收益分配方式不明晰；從土地權(quán)屬性質(zhì)來看，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，而農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)模糊，不具有排他性；從土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)情況來看，權(quán)屬差異導(dǎo)致國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“同地不同價(jià)”，農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值未顯化。
二、成渝試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新試驗(yàn)及其評(píng)價(jià)
（一）成渝試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的土地制度創(chuàng)新思路與模式
分析成渝試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的基本思路，發(fā)現(xiàn)成渝兩地都立足自身，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程就是“農(nóng)民變市民”的過程，強(qiáng)調(diào)健康城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)必須統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)行非均衡、有集中的發(fā)展模式。
延續(xù)這一發(fā)展思路，成渝試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的土地制度創(chuàng)新思路和模式有：
重慶市以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為突破口，以交換推動(dòng)農(nóng)民變市民。措施包括：科學(xué)編制土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展用地；加大土地整理力度，助推新農(nóng)村建設(shè)；推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，用好農(nóng)村存量建設(shè)用地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；推進(jìn)征地制度改革，營(yíng)造良好用地環(huán)境；強(qiáng)化節(jié)約集約用地，提高土地利用效率。重慶市具體試驗(yàn)?zāi)Ｊ揭姳?。
表1 重慶市土地制度創(chuàng)新試驗(yàn)?zāi)Ｊ?/p>
成都市則以“三個(gè)集中”為核心，推動(dòng)多項(xiàng)制度改革。措施涉及：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，兼顧耕地保護(hù)與開發(fā)建設(shè)；統(tǒng)籌配置級(jí)差土地收益，支持縣域經(jīng)濟(jì)和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展；以土地整理為載體，加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)投入；建立征地農(nóng)民保障制度，使農(nóng)民與城市居民享受相同社保待遇；探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用辦法，使農(nóng)民失地不失利。成都市具體試驗(yàn)?zāi)Ｊ揭姳?。
表2 成都市土地制度創(chuàng)新試驗(yàn)?zāi)Ｊ?/p>
續(xù)表
（二）成渝試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新模式的效用分析
為探討成渝試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新模式的實(shí)踐效果，本文根據(jù)6個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行了效用分析，包括：是否有利于切實(shí)保護(hù)耕地，做到耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高；是否有利于節(jié)約集約用地，在科學(xué)合理的方式下實(shí)現(xiàn)土地高效利用；是否有利于健康城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)增減掛鉤，農(nóng)村建設(shè)用地隨著農(nóng)業(yè)人口減少而減少；是否有利于促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決，達(dá)到增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、改善農(nóng)村面貌的效果；是否有利于助推可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展；是否與現(xiàn)行法律法規(guī)精神相符。
通過有關(guān)效用分析發(fā)現(xiàn)：不同的創(chuàng)新模式各具特色，有的作用顯著，有的則不然，并且效果和政策風(fēng)險(xiǎn)同在（表3和表4）。其中，受到各界普遍歡迎的是土地綜合整理和城鄉(xiāng)增減掛鉤試驗(yàn)。
表3 重慶市土地制度創(chuàng)新試驗(yàn)?zāi)Ｊ降男в门c政策風(fēng)險(xiǎn)
續(xù)表
表4 成都市土地制度創(chuàng)新試驗(yàn)?zāi)Ｊ降男в门c政策風(fēng)險(xiǎn)
續(xù)表
三、以“雙管”促“雙?！薄恋毓芾碇贫葎?chuàng)新的戰(zhàn)略思考
從成渝試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新試驗(yàn)的調(diào)研分析中，我們發(fā)現(xiàn)改革各方關(guān)注的重點(diǎn)實(shí)質(zhì)是土地的基本屬性問題：是資源，還是資產(chǎn)？實(shí)際上，土地不僅是資源，也是資產(chǎn)。后者備受社會(huì)各界的關(guān)注，從這一角度出發(fā)應(yīng)進(jìn)一步思考我國(guó)土地管理制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略問題。
（一）土地管理制度創(chuàng)新的理性思考
土地管理制度創(chuàng)新涉及諸多方面，也需要挑戰(zhàn)許多難題。從理性思考角度出發(fā)，尤其需要關(guān)注以下兩個(gè)方面：
（1）現(xiàn)行土地制度設(shè)計(jì)中的土地發(fā)展權(quán)缺位問題。我國(guó)法律體系中沒有設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，但存在“隱性”的土地發(fā)展權(quán)，如國(guó)有建設(shè)用地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)，集體建設(shè)用地?fù)碛杏邢薜耐恋匕l(fā)展權(quán)（主要是受益主體存在特定對(duì)象的限定），集體非建設(shè)用地未設(shè)置土地發(fā)展權(quán)。在土地發(fā)展權(quán)缺位的背景下，現(xiàn)行土地管理制度又涉及城鄉(xiāng)區(qū)域利益分配問題，如在土地利用規(guī)劃、計(jì)劃中，區(qū)域間各類建設(shè)用地指標(biāo)及耕地保護(hù)指標(biāo)的協(xié)調(diào)平衡，實(shí)質(zhì)上是區(qū)域?qū)用嫔系耐恋匕l(fā)展權(quán)利分配問題；正是由于不同層次的土地發(fā)展權(quán)設(shè)置的缺位，不論區(qū)域之間、地塊之間的土地利用利益平衡往往難以達(dá)成理想的協(xié)調(diào)結(jié)果，更多地是靠行政管理手段來完成這一利益分配過程。
（2）現(xiàn)行土地政策及管理思路的“路徑依賴”現(xiàn)象。“路徑依賴”是指具有正反饋機(jī)制的隨機(jī)非線性動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，一旦為某種偶然事件所影響，就會(huì)沿著一條固定的軌跡或路徑一直演化下去；即使有更佳的替代方案，既定的路徑也很難改變，即形成一種“不可逆轉(zhuǎn)的自我強(qiáng)化趨向”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究制度變遷中認(rèn)為，制度變遷一旦走上某一途徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，初始的制度選擇會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激和慣性，沿著原有制度變遷的路徑和既定方向前進(jìn)，總比另辟蹊徑要來得方便一些。因此，新舊體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，制度設(shè)計(jì)者必須十分重視并不斷妥善解決“路徑依賴”的問題，土地管理制度創(chuàng)新過程對(duì)“路徑依賴”現(xiàn)象應(yīng)予以關(guān)注。
（二）土地管理制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略思考
創(chuàng)新和改革土地管理制度，必須遵循如下原則：一要處理好資源保護(hù)與發(fā)展保障的關(guān)系；二要貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)的精神，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出我國(guó)已進(jìn)入“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期”，應(yīng)“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。……按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。”要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度；要大膽試驗(yàn)、有序推進(jìn)與加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合。
從土地管理制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略角度出發(fā)，應(yīng)樹立“以‘雙管’促‘雙?！钡膽?zhàn)略理念，“雙?！笔悄繕?biāo)，“雙管”是抓手?！氨Ｗo(hù)耕地、保障發(fā)展”是國(guó)土資源管理部門必須長(zhǎng)期遵循的歷史責(zé)任和工作目標(biāo)。而“雙管”，即土地的用途管制、權(quán)益管理。一方面，土地用途管制是土地管理的基礎(chǔ)制度，現(xiàn)行的用途管制主要體現(xiàn)出功能性用途管制的理念，未來發(fā)展應(yīng)逐步延展到政策性用途管制，形成一個(gè)綜合、立體的概念，這將涉及土地管理中的規(guī)劃、計(jì)劃、利用、耕地保護(hù)等一系列環(huán)節(jié)，也是實(shí)行兩個(gè)“最嚴(yán)格”制度的重要前提；另一方面，土地的權(quán)益管理，包括土地的權(quán)屬管理、資產(chǎn)管理等一系列內(nèi)容，應(yīng)是政府行使城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)，土地的確權(quán)確利是市場(chǎng)化環(huán)境下合理配置土地資源的前提，既是土地制度改革和創(chuàng)新的基礎(chǔ)，也是各地在國(guó)土資源管理實(shí)踐改革中不斷探索的方向；強(qiáng)化土地權(quán)益管理，需要逐步明確土地發(fā)展權(quán)的法律地位，這將涉及社會(huì)整體乃至個(gè)體、不同層級(jí)區(qū)域的發(fā)展權(quán)利問題。
推行“以‘雙管’促‘雙?！钡膽?zhàn)略，需要把握以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：
一是固守紅線。建議建立耕地和基本農(nóng)田保護(hù)基金，探索土地綜合開發(fā)整理新機(jī)制，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)等。
二是統(tǒng)籌空間。建議發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的龍頭作用和計(jì)劃的調(diào)控功能，強(qiáng)化各類用地的空間管制等。
三是顯化權(quán)益。建議大力推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的確權(quán)定價(jià)工作，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)增減掛鉤試驗(yàn)等。
四是市場(chǎng)配置。建議探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地等。
農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新與法規(guī)政策完善
中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院院長(zhǎng) 朱留華
黨的十七屆三中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。這是加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利的綱領(lǐng)性文件。大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)，無疑是《決定》中的重頭戲，而健全嚴(yán)格的農(nóng)村土地管理制度顯然是其亮點(diǎn)之一，勢(shì)必會(huì)成為我國(guó)農(nóng)村土地管理制度建設(shè)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。全面正確地理解和把握《決定》的精神實(shí)質(zhì)，抓緊修改完善相關(guān)的法律法規(guī)，系統(tǒng)地出臺(tái)配套的政策措施已成為各有關(guān)方面在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期面臨的緊迫、艱巨而重要的任務(wù)。
《決定》要求：“大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)?！薄胺€(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。”“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度?！薄鞍凑债a(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度?！边@就為我們創(chuàng)新、健全和完善農(nóng)村土地管理制度，系統(tǒng)地完善相關(guān)政策、措施指明了方向。通過認(rèn)真學(xué)習(xí)《決定》，結(jié)合參與“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”這一重大專題的研究，對(duì)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新與法規(guī)政策完善的問題談點(diǎn)自己的看法。
一、關(guān)于農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新的主要方面
健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，改革的側(cè)重點(diǎn)主要涉及兩項(xiàng)重大制度，一是征地制度，二是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度。這無疑是農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新的主要方面。
關(guān)于改革征地制度，《決定》提出：“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制?！睂?duì)公益性建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行明確界定，這既是迫切需要，又是難度較大的工作。目前，需要通過制定征地目錄的方式入手確定，目錄以外的用地不再征收。這對(duì)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定有了突破。城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃范圍以外的非公益性建設(shè)用地，不必通過征為國(guó)有的方式，就可以直接使用農(nóng)村集體土地。
關(guān)于改革集體建設(shè)用地使用制度，《決定》提出：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！爆F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十九條和第六十三條規(guī)定，只有三類用地可以使用集體建設(shè)用地，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)及農(nóng)村村民住宅。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。
上述兩項(xiàng)重大的改革，實(shí)際是建設(shè)用地取得方式的一個(gè)問題的兩個(gè)方面，其分界處就是土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍邊界線。其突破的地方，就是城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外經(jīng)營(yíng)性用地不必征收，而其用地取得的方式，就是經(jīng)批準(zhǔn)的用地項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。
二、關(guān)于需要完善的法規(guī)政策
（一）堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度
1.劃定永久保護(hù)基本農(nóng)田，建立基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制
按照《決定》“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”的要求，在全國(guó)范圍內(nèi)劃定永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格保護(hù)，不得占用。對(duì)符合條件，確需占用的，必須論證、聽證，依法報(bào)批，并要及時(shí)補(bǔ)劃，確?；巨r(nóng)田總量不減少，用途不改變，質(zhì)量有提高。對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)重、基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量多的糧食主產(chǎn)區(qū)，探索建立補(bǔ)償機(jī)制。
2.強(qiáng)化耕地“占補(bǔ)平衡”的法定責(zé)任
各地非農(nóng)建設(shè)占用耕地，應(yīng)立足于本行政轄區(qū)內(nèi)補(bǔ)充耕地，本行政轄區(qū)內(nèi)確實(shí)難以補(bǔ)充耕地的，可由省級(jí)國(guó)土資源部門統(tǒng)籌安排，在省域內(nèi)進(jìn)行，但必須確保補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編和年度計(jì)劃指標(biāo)分配時(shí)，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)馗睾髠滟Y源狀況、補(bǔ)充耕地潛力等因素。
（二）實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度
1.加強(qiáng)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)管理
要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、節(jié)約集約用地的原則，在堅(jiān)持農(nóng)村集體建設(shè)用地總量不增加的前提下，指導(dǎo)、督促編制好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理確定村莊撤并和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村莊各類建設(shè)用地規(guī)模和布局。從嚴(yán)制定農(nóng)村各類非農(nóng)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，控制建設(shè)用地規(guī)模，節(jié)約集約用地。
2.提高建設(shè)用地的利用效率
各類非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目鼓勵(lì)開發(fā)利用地上地下空間，提高土地容積率、建設(shè)強(qiáng)度和產(chǎn)出效率。引導(dǎo)和鼓勵(lì)將適宜建設(shè)的未利用地開發(fā)成建設(shè)用地，積極復(fù)墾利用廢棄地。
實(shí)施最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度和落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，是貫徹落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國(guó)策的最為重要的兩項(xiàng)制度，迫切需要增強(qiáng)全民的國(guó)情意識(shí)和國(guó)策意識(shí)。這是健全長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)。
（三）改革征地制度，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益
1.制定征地目錄，逐步縮小征地范圍
《決定》要求：“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍?！币?guī)劃區(qū)范圍外的經(jīng)營(yíng)性用地不必通過征收的方式取得。由于“公益性”不易界定，可以采取排除法，把明顯屬于公益性和經(jīng)營(yíng)性的用地列出，明顯屬于經(jīng)營(yíng)性用地的，不再征收；對(duì)介于公益性和經(jīng)營(yíng)性之間的用地，可以引入聽證、裁決機(jī)制，由公眾表決是否采取征收的辦法。在聽證和裁決的過程中擠壓公益性和經(jīng)營(yíng)性用地之間的模糊空間，逐步形成公益性用地目錄，逐步縮小征地范圍。
2.妥善解決被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置
征地要按照同地同價(jià)的原則及時(shí)足額補(bǔ)償農(nóng)民。在政府劃定的相同區(qū)域內(nèi)，征地應(yīng)采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)民，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不隨項(xiàng)目性質(zhì)不同而不同。拓寬安置渠道，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會(huì)保障。要改變單一貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓媚Ｊ?，積極探索補(bǔ)償安置的其他有效方式，并采取切實(shí)有效措施，妥善解決被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會(huì)保障問題，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。
（四）規(guī)范集體建設(shè)用地交易，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)
1.構(gòu)建集體建設(shè)用地權(quán)利體系，完善集體建設(shè)用地的權(quán)能設(shè)定
按照《決定》提出的集體建設(shè)用地“在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”的要求，將集體建設(shè)用地使用權(quán)明確區(qū)分為集體劃撥土地使用權(quán)、集體出讓土地使用權(quán)和集體租賃土地使用權(quán)，對(duì)符合法定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地、集體公共設(shè)施和公益事業(yè)用地實(shí)行劃撥供地，確保農(nóng)村公益性、保障性用地需要。其他的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)以出讓或者租賃方式供給。
2.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，規(guī)范集體建設(shè)用地交易行為
對(duì)于以劃撥方式取得的集體建設(shè)用地，要嚴(yán)格限定使用范圍，明確審批程序，加強(qiáng)監(jiān)督管理。劃撥集體建設(shè)用地使用權(quán)改變用途或進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)在土地有形市場(chǎng)公開交易。以出讓、租賃方式配置集體建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)在公開市場(chǎng)操作。要將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入現(xiàn)行的城市國(guó)有土地市場(chǎng)統(tǒng)一管理，形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)體系。
（五）嚴(yán)格宅基地管理，合理利用農(nóng)村住宅用地
1.嚴(yán)格宅基地管理，保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)
嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅政策。各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際完善人均住宅面積等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，控制農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)建房，農(nóng)民住宅建設(shè)要符合土地利用總體規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。要“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，在年度計(jì)劃指標(biāo)安排時(shí)，要考慮到農(nóng)民建房的需要，將宅基地指標(biāo)單列。
2.積極推進(jìn)農(nóng)村土地整理復(fù)墾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展
要在堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用好農(nóng)村現(xiàn)有宅基地?！稗r(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地”，用于農(nóng)村的公共設(shè)施、公益事業(yè)和其他建設(shè)項(xiàng)目，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。經(jīng)批準(zhǔn)可將部分節(jié)省出來的建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)建設(shè)，但土地收益要反哺農(nóng)村，主要用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，以利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
三、關(guān)于最近一段時(shí)期需要采取的措施建議
《決定》的貫徹落實(shí)，既有當(dāng)前必須盡快著手開展的工作，又有要長(zhǎng)期探索、不斷完善的使命；既有法律法規(guī)修訂、規(guī)范的任務(wù)，又有政策調(diào)整、完善的措施。我僅就最近一段時(shí)期要采取的措施談點(diǎn)看法，權(quán)當(dāng)建議。
（一）深入學(xué)習(xí)黨的十七屆三中全會(huì)文件，全面理解、準(zhǔn)確把握《決定》的精神實(shí)質(zhì)和深刻內(nèi)涵
這是開展農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新與法規(guī)政策完善工作的基本前提。沒有全面理解和準(zhǔn)確把握，滿足于一知半解，出于對(duì)某一地區(qū)或某一部門利益的考慮，倉(cāng)促盲目地出臺(tái)一些政策、措施來?yè)屨妓^的先機(jī)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)的混亂。我們要有高度的政治責(zé)任感，把文件精神吃透，把《決定》的要求弄明白，在此前提下，全面系統(tǒng)地開展農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新與法規(guī)政策完善工作。
（二）在工作中，尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民利益
各級(jí)黨委和政府，特別是國(guó)土資源管理部門，在落實(shí)《決定》中關(guān)于“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益”規(guī)定的過程中，一定要尊重農(nóng)民的意愿。我們?cè)谕七M(jìn)城鄉(xiāng)一體化、研究和解決“三農(nóng)”問題的過程中，一定要把農(nóng)民利益充分考慮到。農(nóng)民問題始終是核心問題。我們工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)一定要與農(nóng)民的意愿及其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益有機(jī)地結(jié)合起來。尊重農(nóng)民的意愿，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，始終是我們的責(zé)任。在這方面一定要把正確的政績(jī)觀體現(xiàn)在科學(xué)的發(fā)展觀上。
（三）繼續(xù)進(jìn)行制度創(chuàng)新和政策完善的相關(guān)探索，進(jìn)一步總結(jié)和規(guī)范
各地對(duì)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新與法規(guī)政策完善，長(zhǎng)期以來已經(jīng)進(jìn)行了持續(xù)不斷的探索，采取了一些措施，收到了一些成效，有關(guān)部門，包括國(guó)土資源部門、農(nóng)業(yè)部門也積極開展了試點(diǎn)，已有了一些成功的做法。在這方面需要加大調(diào)研力度，進(jìn)一步總結(jié)和規(guī)范完善，為制度創(chuàng)新和法律政策完善提供理論支撐和實(shí)踐支持。
（四）抓緊研究相關(guān)法律問題
《決定》要求：“抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革?！币虼耍瑢?duì)《決定》中涉及的有關(guān)法律問題要抓緊研究，尤其是對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所作的新規(guī)定突破了現(xiàn)行法律，應(yīng)盡快研究，提出規(guī)范性意見。對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的修改工作要抓緊進(jìn)行，盡快提交全國(guó)人民代表大會(huì)，進(jìn)入修訂程序，確保各方都能有所遵循，尤其要保障和促進(jìn)依法行政。
（五）我們?cè)谥贫葎?chuàng)新和法規(guī)政策完善的過程中，一定要重視土地利用總體規(guī)劃的地位和作用
目前，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》已經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過并頒布實(shí)施，各省級(jí)規(guī)劃綱要正在陸續(xù)報(bào)送審查。而《決定》中許多規(guī)定的實(shí)施到位，都與基層的土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施密切相關(guān)。這就有一個(gè)正在執(zhí)行的規(guī)劃和將要通過修編出臺(tái)的規(guī)劃的銜接問題。原則上的把握和技術(shù)上的對(duì)接必須統(tǒng)一好、協(xié)調(diào)好。各級(jí)政府，特別是國(guó)土資源管理部門一定要予以高度重視，積極穩(wěn)妥、成功有效地處理好這個(gè)關(guān)系，特別是針對(duì)永久基本農(nóng)田的劃定應(yīng)該有專門的規(guī)劃，這是實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的客觀要求。
（六）要重視和搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作
農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作是健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度的基礎(chǔ)性工作，各地應(yīng)重視目前正在開展的第二次全國(guó)土地調(diào)查工作。在開展此項(xiàng)工作的過程中，要考慮農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作的需要，調(diào)查工作完成之后，還要加強(qiáng)成果應(yīng)用和及時(shí)更新，保持現(xiàn)勢(shì)性，為包括確權(quán)、登記、頒證工作和基層土地利用總體規(guī)劃修編等工作在內(nèi)的土地管理工作提供及時(shí)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（庫(kù)）資料。
總的說來，在推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，加強(qiáng)法律法規(guī)和政策完善的過程中，上邊不能慢，下邊不能急，中間不能搶，一定不能出現(xiàn)亂象。必須堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，自覺維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。
