如何理解行政指導行為的法律依據(jù)

一般認為，行政指導的法律依據(jù)有三種類型：一是涉及行政權(quán)限的法律。 行政機關(guān)的具體權(quán)限，可以實施哪些行政指導行為，一般是由行政性法律中 涉及的行政權(quán)限確定。二是行政組織法。如果行政行為法的法律規(guī)范和法律 原則無法推導出行政機關(guān)可以實施行政指導，那么行政機關(guān)可以根據(jù)行政組 織法的規(guī)定實施行政指導。三是法律原則。法律原則體現(xiàn)的是法律的基本價 值，法律原則可以包括憲法、法律、法規(guī)中規(guī)定的法律原則。例如平等原則、 比例原則等。

行政程序法律制度的我國法律有關(guān)行政程序法基本制度的規(guī)定

（二）我國法律有關(guān)行政程序法基本制度的規(guī)定
1989年頒布的《行政訴訟法》將符合法定程序作為具體行政行為是否合法的三大條件之一，大大推進了理論與實務界對行政程序法的關(guān)注。
我國法律、法規(guī)已經(jīng)建立起一些行政程序法律制度，這里，作一列舉說明。
抽象行政行為的程序制度：
1、聽取意見制度。2000年3月全國人大通過的《中華人民共和國立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！?br />2.起草審查制度。立法法第59條規(guī)定：“行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關(guān)資料送國務院法制機構(gòu)進行審查?！?br />3.公布制度。立法法第61條和第62條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國務院令公布?！薄靶姓ㄒ?guī)簽署公布后，及時在國務院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登?！?br />具體行政行為的程序制度：
1.表明身份制度。1985年9月6日全國人大常委會通過的《中華人民共和國居民身份證條例》第13條第2款規(guī)定：“執(zhí)行任務的公安人員在查驗居民的身份證時，應當出示自己的工作證件。”1995年7月20日國務院發(fā)布的《中華人民共和國公民出入境邊防檢查條例》第12條規(guī)定：“口岸檢查、檢驗單位的人員需要登船執(zhí)行公務的，應當著制服并出示證件?！?br />2.告知制度。1996年修訂的《中華人民共和國刑法》第64條規(guī)定：“公安機關(guān)拘留人的時候，必須出示拘留證。拘留后，除有礙檢查或者無法通知的情形以外，應當把拘留的原因和羈押的處所，在24小時以內(nèi)，通知被拘留人的家屬或者他的所在單位?！钡?1條規(guī)定：“公安機關(guān)逮捕人的時候，必須出示逮捕證。逮捕后，除有礙偵查或者無法通知的情形外，應當把逮捕的原因和羈押的處所，在24小時以內(nèi)通知被逮捕人的家屬或者他的所在單位。”
3.說明理由制度。1996年3月全國人大通過的《中華人民共和國行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利。”
4.回避制度。行政處罰法第37條第3款規(guī)定：“執(zhí)法人員與當事人有直接利害關(guān)系的，應當回避?！?br />5.合議制度。行政處罰法第38條第3款規(guī)定：“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關(guān)的負責人應當集體討論決定?！?br />6.聽證制度。行政處罰法第5章第3節(jié)專門規(guī)定了“聽證程序”，其中第42條規(guī)定：“行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關(guān)應當組織聽證。當事人不承擔行政機關(guān)組織聽證的費用?！?br />7.審執(zhí)分離制度。行政處罰法第46條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機關(guān)應當與收繳罰款的機構(gòu)分離?！眹鴦赵河?997年11月發(fā)布了《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》。
8.復議制度。1999年4月全國人大常委會通過的《中華人民共和國行政復議法》第6條規(guī)定對11種行政行為，當事人可以申請行政復議。行政復議法規(guī)定了行政機關(guān)進行行政復議的程序。
9.司法審查制度。1989年4月全國人大通過了《中華人民共和國行政訴訟法》。此前，我國已有120多個法律、法規(guī)規(guī)定，不服行政機關(guān)決定或裁決的，可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟法規(guī)定對具體行政行為，當事人不服的，可以提起訴訟，進一步擴大了人民法院受理行政案件的范圍。
10.順序制度。1994年5月全國人大常委會修訂的《中華人民共和國治安管理處罰條例》第34條規(guī)定，除了公安人員可以當場予以處罰的以外，對違反治安管理的人的其他處罰應適用以下程序：（1）傳喚；（2）訊問；（3）取證；（4）裁決。這一規(guī)定確定了處罰程序的順序，顛倒順序是違法的。
11.時限制度。這是在法律、法規(guī)中規(guī)定得比較多的一項行政程序制度。例如1994年7月國務院批準修訂的《中華人民共和國公民出入境管理法實施細則》第5條規(guī)定：“市、縣公安局對出境申請應當在30天內(nèi)，地處偏僻、交通不便的應當在60天內(nèi)，作出批準或者不批準的決定，通知申請人?！?br />對我國法律、法規(guī)中關(guān)于行政程序法律制度的規(guī)定進行分析，可以看出，1990年以前，我國的行政程序立法處于非常薄弱的狀態(tài)；1990年以來，我國行政程序立法發(fā)展很快，越來越多的關(guān)于行政行為的法律、法規(guī)在制定或修訂時注意到了程序方面的規(guī)范。特別是，我國已經(jīng)有了幾部主要規(guī)定行政程序制度的法律、法規(guī)。如：1990年10月起施行的《行政訴訟法》；1991年1月起施行的《行政復議條例》（后為1999年10月起施行的《行政復議法》所取代）；1995年1月起施行的《國家賠償法》中的行政賠償部分；1996年10月起施行的《行政處罰法》等。除了《行政訴訟法》總體上屬于訴訟程序法，其中部分內(nèi)容屬于行政程序法以外，其他幾部法律均以規(guī)定行政程序法律制度為主，分別規(guī)定了我國行政領域的幾大程序：行政處罰程序、行政賠償程序和行政復議程序，使我國行政程序法的發(fā)展向前推進了一大步。
這里應當特別提到的是，我國《行政處罰法》關(guān)于處罰程序的規(guī)定尤其反映了我國行政程序法律制度的一大進步。該法第5章專門規(guī)定了作出行政處罰決定的簡易程序、一般程序和聽證程序，其中包含著表明身份制度、統(tǒng)一格式制度、說明理由制度、告知權(quán)利制度、聽證制度、審執(zhí)分離制度、回避制度、合議制度等行政程序法律的許多重要制度，體現(xiàn)了行政程序法律的各項基本原則。特別是《行政處罰法》規(guī)定的聽證程序更是我國行政程序立法的一個重要突破?？梢哉f，《行政處罰法》對我國行政程序法的進一步發(fā)展，已經(jīng)而且還將繼續(xù)起到有力的推動作用最后，應松年就完善我國行政程序法律制度提出了幾點建議。
他說，我國行政程序法律制度的發(fā)展和完善，是社會主義市場經(jīng)濟條件下行政法制建設發(fā)展的必然結(jié)果。但是，我國現(xiàn)行行政程序立法還存在不少問題。主要表現(xiàn)在以下四個方面：
1.缺乏系統(tǒng)性。我國的行政程序法律規(guī)范分散在各類法律、法規(guī)中，沒有專門的、統(tǒng)一的行政程序法，由此造成各個行業(yè)、各個類別的行政行為在行政程序上不一致。除了行政立法、行政處罰、行政復議三類行政行為基本統(tǒng)一以外，其他各類行政行為的程序不統(tǒng)一的狀況還嚴重存在。
2.處于次要地位。許多行政程序法律規(guī)范混合規(guī)定在各個行政法律、法規(guī)中，這些法律、法規(guī)基本上都以規(guī)定實體規(guī)范為主，兼顧程序規(guī)范，甚至有的法律、法規(guī)仍然只有實體規(guī)范而完全沒有程序規(guī)范，重實體、輕程序的問題還遠遠沒有解決。
3.偏重事后程序和過于籠統(tǒng)。即使規(guī)定了一定的程序規(guī)范的行政法律、法規(guī)，多數(shù)也存在重事后程序、輕事先程序的問題，以及程序規(guī)范不具體、不具有可操作性的問題。也就是說，多數(shù)行政法律、法規(guī)往往只是簡單地規(guī)定相對人可以申請復議、可以提起訴訟，或者只是籠統(tǒng)、粗疏地規(guī)定程序事項，對程序性問題在起草時缺乏細致的分析研究，在法律、法規(guī)中缺乏具體明確的規(guī)定。
4.法律責任不明確。大多數(shù)法律、法規(guī)雖然規(guī)定了程序規(guī)范，卻沒有規(guī)定行政機關(guān)違反法定程序的法律責任，很容易使法定程序得不到嚴格執(zhí)行。
適應依法治國、建設社會主義法治國家和我國加入WTO的需要，必須建立和完善我國的行政程序法律制度。應當建立和完善什么樣的行政程序法律制度，是一個應當認真探討的問題。我想就以下幾個問題談談自己的看法。
1.我國應當早日制定統(tǒng)一的行政程序法。目前，我國行政程序法典的制定已經(jīng)提上了國家立法的議程。李鵬委員長在全國人大第四次會議上指出：“要制定行政強制措施法、行政許可法、行政收費法，為制定統(tǒng)一的行政程序法創(chuàng)造條件?！蔽覀円呀?jīng)制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等行政程序方面的法律，行政強制法、行政許可法和行政收費法也有了比較成熟的草稿。可以說，我們已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗，對制定行政程序法的呼聲也很高，制定統(tǒng)一行政程序法的條件已經(jīng)成熟。
2.應當把行政程序法列為市場經(jīng)濟法律體系中的主要部門法。我國目前把建立社會主義市場經(jīng)濟法律體系作為當務之急，盡管這個體系的范圍很難劃定，但不少學者認為，不管這個體系的范圍怎樣劃分，行政程序法毫無疑問是其中的主要部門法，并不因為它有“行政”二字就與經(jīng)濟無關(guān)。其理由是：第一，行政程序法是市場主體的地位和權(quán)利的保障。第二，行政程序法是市場經(jīng)濟所追求的效率、效益的保障。第三，行政程序法是建立全國統(tǒng)一市場和進入世界統(tǒng)一市場的保障。
3.我國行政程序法的功能類型應當是以效率為基礎的權(quán)利保障型。我國學者多數(shù)主張“并重型”，即根據(jù)我國的情況，應當兼顧權(quán)利保障和效率兩方面。從提高公民的民主和法治意識來看，應當保障公民的程序權(quán)利。但是，我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，如果脫離社會利益而過分強調(diào)公民權(quán)利的保障，就會影響經(jīng)濟發(fā)展速度，不利于社會生產(chǎn)力的發(fā)展，因此，也要把效率放在重要的位置上。效率型和權(quán)利保障型都是非此即彼的思路，并不可取。“并重型”的具體設想是把效率和權(quán)利保障兩個方面結(jié)合起來，兼顧權(quán)利保障和效率。這樣的功能類型既不是完全的效率型，也不是完全的權(quán)利保障型，而是介于兩者之間的中間類型?！安⒅匦汀笔沁m合我國國情的選擇。立法者應當從全體公民的共同利益出發(fā)，考慮每個公民的具體利益應當保障到什么程度。要做到這一點，就必須處理好效率與權(quán)利保障的關(guān)系，因為效率更多地反映社會利益，而權(quán)利保障更多地反映個人利益。處理兩者關(guān)系的原則是：以提高效率為范圍，以權(quán)利保障為目標，在效率允許范圍內(nèi)，對權(quán)利的保障努力達到“最大化”。這個原則可以稱為“效率對權(quán)利的最大寬容度原則”，或簡稱為“權(quán)利最大化原則”。因此，所謂“并重型”，就是以效率作為基礎、范圍和限度，以權(quán)利的最大化作為目標的功能類型，所以也可以稱為“以效率為基礎的權(quán)利保障型”。
4.在行政程序法中建立符合我國國情的聽證制度。聽證制度已經(jīng)成為許多國家行政程序法的核心。能否建立符合我國國情的聽證制度，將是我國能否成功地制定行政程序法的關(guān)鍵。我國已建立三種不同的聽證制度，最早是行政處罰法規(guī)定的行政機關(guān)在作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、數(shù)額較大的罰款時進行聽證，并對聽證的具體程序作了規(guī)定；二是價格法規(guī)定的在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價時，應建立聽證制度；三是立法法規(guī)定的在起草行政法規(guī)時，可采取聽證會的形式等。聽證制度正在我國迅速發(fā)展，但同時也存在不少問題：第一，這三種聽證的主要區(qū)別何在？第二，三種聽證各應遵循哪些程序？至今尚無明確規(guī)定。聽證制度在行政程序法律中確認，將使社會主義民主原則中聽取對方意見和參與精神得到很好的體現(xiàn)，因而是行政程序法中極為重要的制度。

行政相對人行為及其效率

公民、法人和其他組織等一方（為了行文的方便，以下簡稱“公民個體”）的行為與我們所熟知的行政行為有重大差異。行政法是憲政時代的產(chǎn)物，其核心是要求行政主體依法行政，因而行政法對行政行為進行了理性化的設計，盡管不同時期、不同國家的行政法對行政行為的設計有所區(qū)別，但就總體而言，行政行為都是法定的、封閉式的，由行政法來規(guī)定其類型、用途、行為方式和程序。正如有學者所指出的那樣：行政法“要求沒有不受控制的行政權(quán)力，也要求沒有政府責任的空白?！保ㄗⅲ簩O笑俠：《法律對行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999年版，第24頁。）從這個意義講，所有行政行為都是行政法設計、創(chuàng)制的結(jié)果。但公民個體的行

規(guī)范行政執(zhí)法行為的幾方面要求

抓好法制宣傳教育，嚴格依法行政、文明執(zhí)法。依法行政至關(guān)重要的一點，就是加強對領導干部和行政執(zhí)法人員的思想教育，為他們構(gòu)筑一道法律至上的思想防線。我們應該將領導干部和行政執(zhí)法人員的普法教育作為一個重點。通過開展深入的法制宣傳教育，促使領導干部和行政執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變思想觀念，清除官本位思想、特權(quán)思想等封建專制意識的影響，正確認識和處理“人治”與“法治”的關(guān)系，權(quán)力與法律的關(guān)系，牢固樹立法律權(quán)威至上、權(quán)力服從法律的觀念。思想是行動的先導。領導干部和行政機關(guān)工作人員只有增強了法律意識和法制觀念，提高嚴格依法辦事的自覺性，才有可能做到自我約束，抵制各種歪風邪氣的侵襲，確保秉公執(zhí)法，文明執(zhí)法。 強化法制工作

如何是個人行為有行政處罰一說嘛?行政處罰個人不能繳納如何處理?

如果涉及個人行為導致有行政處罰一說，一般情況下，行政部門會頒發(fā)行政處罰決定書，建議當事人根據(jù)處罰決定書的規(guī)定及時繳納處罰款項。如果當事人由于某種原因不能及時繳納處罰款項，可以向行政部門提出申請延期繳納。如果被處罰人無正當理由未在規(guī)定的期限內(nèi)繳納處罰款，行政部門有權(quán)依法采取強制執(zhí)行措施，例如扣押、凍結(jié)當事人的存款或者財產(chǎn)，以強制其繳納處罰款。